top of page

К вопросу о выверенности российского федерализма

Аннотация

В работе были рассмотрены основания российского федерализма и определены существенные критерии выверенности данной системы с точки зрения финансов; на основе открытых данных за 2016 год определена степень выверенности российского федерализма; сделаны выводы о границах применимости данного метода, а также об уровне открытости финансовых данных.

​

Существующая система федерализма в России закреплена действующей Конституцией. Кроме детализации субъектов регулирования, правовой и властной подоплеки, важнейшим элементом третьей главы Конституции, статьи 71-73, является закрытый список предметов ведения федерации и регионов.

Структурной особенность списка является разделения предметов ведения на три большие группы:

  1. Предметы ведения Российской Федерации;

  2. Предметы совместного ведения субъекта и Федерации;

  3. Предмет ведения субъекта Российской Федерации.

Местное самоуправление также имеет круг решаемых вопросов, но оно не является частью государственной системы, что декларируется в ст. 130 Конституции и отдельно описывается федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Предваряя основную часть работы, классическое понимание термина «федерализм», во-первых, дискуссионно и зависит от контекста, во-вторых, включает в себя юридическую, политическую и экономическую составляющую.

В рамках дальнейшей работы понятие "федерализм" определяется, как состояние государства, имеющего обособленные уровни власти, между которыми распределены  предметы ведения и соответствующее ресурсы.

Исходя из выше определенного понятия, состояние выверенности возникает при соответствии задач и задействованных ресурсов, и когда "удобство" исполнения обязательств на каждом уровне публичной власти максимально. Исходя из сказанного, минимальный набор критериев состоит из двух элементов:

В обоих критериях используется расходные обязательства, что связано с полнотой и регулярностью использования данного понятия; оно раскрывается в статье 6 Бюджетного Кодекса, как обязанность публично-правового образования предоставлять денежные средства на обусловленные законами направления. Соответствующие реестры расходных обязательств ведутся в обязательном порядке Российской Федерацией и субъектами согласно статье 87 Бюджетного кодекса.

Переходя к практической части работы, рассмотрим основные финансовые потоки между бюджетами бюджетной системы и их взаимосвязь с предметами ведения опосредованными полномочиями ответственного субъекта и соответствующими расходными обязательствами:

Такая визуализация потоков основана на сальдировании статей безвозмездных поступлений в бюджеты; аналогично обработаны и данные по делегированию отдельных полномочий.

В рамках практической части работы был проведена инициативная ревизия открытости финансовых данных Минфина России и аналогичных министерств и департаментов субъектов Российской Федерации. За два дня, с 20 по 21 июля 2017 года, были обследованы 85 официальных сайтов; единственным интересующим вопросом было наличие документа, API или ссылки на ресурс, где было опубликованы реестры расходных обязательств (далее - РРО). Положительная оценка ставилась при:

  1. Штатной работе официального сайта;

  2. Наличие реестра расходных обязательств, которые:

    1. Включают в себя данные за 2016 год;

    2. Представлены искомые данные в доступным для обработки виде;

    3. Имеют подразделение по принадлежности расходных обязательств.

Итого, из 85 сайтов финансовых министерств и департаментов только 38 была поставлена положительная оценка (детализацию см. приложение); из оставшихся 47 (здесь и далее анализируются показатели за 2016 год):

  • РРО Российской Федерации и 5 субъектов не имеют классического (в некоторых случаях -любого) разделения обязательств по предметам ведения;

  • РРО 3 субъектов имеют PDF-формат, который не поддается доступным видам автоматического распознавания;

  • Иные 39 не имеют искомой информации.

Наибольшей проблемой для подсчета конечных коэффициентов стало отсутствие готовых показателей доходов и расходов в используемой системе «Конструктор данных», так как при существовании трансфертов линейная формула вывода недействительна. В данном случае, согласно статье 13, 14 БК РФ исполнение расходных обязательств идет из двух источников: штатного бюджета и бюджета (территориального) государственного внебюджетного фонда.

Решением проблемы, при ближайшем рассмотрении, оказалось пренебрежение межбюджетными трансфертами, так как в рамках данной работы отклонение на +/- 3% от проверочной суммы вполне допустимо.

Условимся, что для субъектов и согласно рисунку 1 можно выделить 4 вида расходных обязательств (иные выделяемые группы несущественны):

  1. «РС-А» - расходные обязательства по предметам совместного ведения;

  2. «РС-Б» - расходные обязательства по предметам ведения субъекта России;

  3. «РС-В» - расходные обязательства по предоставлению трансфертов «вниз»;

  4. «РС-Г» - расходные обязательства по делегированным от федерации предметам ведения.

Отходя на время от идеалов минимализма заметим, обработанные РРО субъектов демонстрируют превалирование совместных предметов ведения в расходных обязательствах:

При этом в рассматриваемых субъектах наличествует достаточно сильные (усредненное стандартное отклонение превышает 1,98 %) колебания структуры:

Вопрос структуры распределения обязательств в денежном измерителе интересна, но в настоящей ситуации решается только косвенным методом:

  1. Положим, что зависимость между РО и расходами бюджета существенна и линейна:

    1. Корреляция между ними составляет 87,9% при этом выборка больше 30 единиц

    2. Следовательно, зависимость на самом деле весьма сильна

  2. Определим ориентировочный объем расходных обязательств всех субъектов:

    1. Размер бюджетов с известными РРО – 4 089 млрд. руб., всех бюджетов субъектов – 10 219 млрд. руб.

    2. При этом субъекты с публичными РРО имеют 3 124 млрд. руб.

Исходя из вышесказанного возможно рассчитать, как распределяются обязательства между двумя уровнями власти:

То есть только 37% расходных полномочий сосредоточено на региональном уровне. С учётом малой развитости самоуправления, можно сказать, что именно так и в таком объеме распределены предметы ведения и соответствующие полномочия.
Определим первый критерий А1. В текущей классификации РО определим долю расходных обязательств, являющимися результатом ряда частных операций по делегированию полномочий и транслированию средств в иные бюджеты, то есть найдем суммарный вес РС-В и РС-Г:

Средняя доля данных видов обязательств составляет 26% при стандартном отклонении всего в 3%. По данному критерию выделилась Свердловская область, имеющая показатель А1 равный 78%.

Для расчета критерия выверенности А2 была использована следующая методика расчета:

  1. Композиция знаменателя составлена из

    1. суммарных расходов бюджета региона и его ГТВФ;

    2. за вычетом расходов на межбюджетные статьи;

  2. Числитель - результат п.1 за вычетом статей безвозмездных поступлений, которые не являются софинансированием, а именно все виды дотаций.
Для 85 субъектов в среднем показатель А2 составляет 85% при стандартной ошибке всего в 1,7%. Следует отметить, что выборочные субъекты с открытыми данными по РРО представляют собой репрезентативную выборку, так как усредненный показатель А2 отличается от генерального множества на -1%.
Итого, по 38 регионам России за 2016 год оценка выверенности бюджетной системы выглядит следующем образом:
То есть, согласно ключевым показателям, скоординированность связки «полномочия–удобства исполнения-наличие ресурсов» может быть призвана достаточной и имеющий потенциал к улучшению данных соотношений.
Необходимо также заметить, что ощутимой проблемой работы с государственными финансовыми данными остается:
  1. Критическая недостаточность открытых данных;
  2. Отсутствие принципа учета не только бюджетных средств, но и финансовых потоков всех аффинированных организаций;
  3. Проблемы двойной записи и множественных категорий без взаимного исключения.
Эти факторы влияют на границы применимости, когда наполненные опубликованными данными модели могут помочь в поиске ответов. Шаги в сторону обобщения, сравнения и анализа временных рядов натыкаются на вышеприведенные проблемы.

Заключение

Основы российского федерализма достаточно четко прописаны в Конституции, Бюджетном Кодексе, а также иных законах Российской Федерации. Основываясь на ее определении были сформулированы критерии выверенности государственной финансовой системы:
  1. соответствие предметов ведения и уровня власти:
    • местные проблемы должны решаться на местном уровне, глобальные - на федеральном;
  2. соответствие расходных обязательств и собственных финансовых ресурсов:
    • каждый вид расходных обязательств должен быть связан с собственными источниками финансирования.
По итогам проведенной инициативной ревизии открытости финансовых данных, а именно РРО за 2016 год, из 86 объектов только 38 получили положительную оценку (см. приложение); у 39 из них искомые данные отсутствовали вообще.
На основе разработанной методики и полученных из РРО подразделов расходных обязательств была произведен анализ выверенности бюджетной системы Российской Федерации. Не смотря на большой разброс некоторых показателей, по двум критериям объект исследования получил оценку "удовлетворительно" и "хорошо"; из чего должно следовать, что начальное состояние "пациента" позволяет тратить время и средства на дорогостоящие "методы лечения", как то: реформы государственной финансовой системы с максимальной проработкой и обязательным апробировании в ограниченных формах на периоде не менее декады.
bottom of page